Kommentar zum Entwurf Neues Waldgesetz

Vernehmlassungsentwurf zur Totalrevision des Waldgesetzes (WaGSO)


Das seit 1995 bestehende Waldgesetz aus dem Kanton Solothurn wird derzeit revidiert. Die Totalrevision ist haupt- sächlich notwendig, weil der Wald und seine Funktionen stark vom Klimawandel betroffen sind. Im selben Schritt will nun das Amt für Wald, Jagd und Fischerei (AWJF) Regelungen zu Freizeit und Erholung einführen. Insbesondere das Fahrradfahren soll im Wald weitgehend untersagt werden.


Der Fahrradverkehr soll laut AWJF im kantonalen Waldgesetz einen eigenen Paragraphen erhalten. Dieser soll wie folgt lauten:


§ 9 Fahrradverkehr
1 Fahrradfahren im Wald abseits von Waldstrassen sowie speziell bezeichneten Wegen ist untersagt.


Kommentar 1:
Das Fahrradfahren wird als einzige Freizeitaktivität explizit erwähnt und das Mountainbiken per Gesetz quasi verunmöglicht. Die Formulierung lässt keine andere Interpretation zu: Fahrradfahren auf Waldstrassen nennt man Gravel, mit Mountainbiken hat das nicht viel zu tun. Mountainbikes sind meistens gefedert, was für das Befahren von bekiesten, ebenen Waldstrassen nicht notwendig ist. Mountainbikes sind für anspruchsvollere, unebene Wege konzipiert. Mit speziell bezeichneten Wegen sind ausgeschilderte Biketrails gemeint. Im Kanton Solothurn gibt es aktuell weniger als 60 Kilometer davon. Und ein Teil davon sind auch breite Waldstrassen. Für eine Ausschilderung von Biketrails wird ein Genehmigungsprozess notwendig sein, bei welchem die Grundeigentümer für die Nutzung ihres Grundstücks einwilligen müssten. Die Signalisation von Biketrails wäre alles andere als sicher. Dieses Mountainbikeverbot beschneidet massiv das freie Betretungsrecht nach Art 699 ZGB und Art. 1 Abs. 1c des Bundesgesetzes über den Wald. Letzteres soll für den Erhalt der Schutz-, Wohlfahrts- und Nutzfunktion sorgen.



Im Bereich Freizeit und Erholung übernimmt der Kanton neue Aufgaben, insbesondere zur Steuerung und Lenkung, damit die Bedürfnisse des Waldes sowie der Waldbesuchenden miteinander vereinbar bleiben. So sollen im Rahmen der forstlichen Planung Erholungswälder ausgeschieden werden; dazu müssen Kriterien erarbeitet werden. Oder um beispielsweise die Problematik des Fahrradverkehrs zu entschärfen, können in einem partizipativen Planungsprozess spezielle Wege bezeichnet werden. Während für den Umgang mit anderen Leistungen des Waldes (Schutz vor Naturgefahren, Biodiversität, Holzproduktion u.a.m.) beim Amt für Wald, Jagd und Fischerei (AWJF) ein entsprechendes Knowhow aufgebaut wurde, ist dies im Bereich Freizeit und Erholung noch nicht der Fall.


Kommentar 2:
Wenn das Mountainbiken auf unattraktive Waldstrassen reduziert werden soll, hat man die Bedürfnisse der Mountainbikenden nicht verstanden oder bewusst ignoriert. Und es ist ja nicht so, dass die Mountainbikenden nicht angehört worden wären: Im Herbst 2022 gab es ein Treffen zwischen dem AWJF und Mountainbikenden. Nur leider wurde nichts von dem, was von den Mountainbikenden gesagt wurde, berücksichtigt. Stattdessen wird der «Fahrradverkehr», also das Mountainbiken als problematisch bezeichnet. Doch eine Quantifizierung dieses «Problems» gibt es bis heute nicht und fehlt auch im Vernehmlassungsentwurf. Stattdessen gibt das AWJF offenkundig zu, dass entsprechendes Know-how im Bereich Freizeit und Erholung fehlt. Das deckt sich mit einem kürzlich veröffentlichten Regierungsratsbeschluss, in welchem zugegeben wird, dass für die Frequentierung der Mountainbikenden kein Monitoring gemacht wird. Solange es keine Zahlen und damit auch keine aussagekräftigen Studien mit einer erhärtenden Beweislage gibt, dass es beim Mountainbiken um ein tatsächliches «Problem» handelt, muss sich das AWJF den Vorwurf der Willkür gefallen lassen. Uns liegt keine einzige Studie vor, die das Mountainbiken als signifikant höheren Störreiz einstuft als andere Freizeitaktivitäten. Und dennoch soll diese Freizeitaktivität, wenn es nur nach dem AWJF ginge, anders als die anderen behandelt werden.


Die Kantone haben für die Zugänglichkeit durch die Allgemeinheit zu sorgen (Abs. 1) und sind verpflichtet, die Zugänglichkeit für bestimmte Waldgebiete einzuschränken, wo die Erhaltung des Waldes oder andere öffentliche Interessen dies erfordern (Abs. 2 Bst. a). Eine zeitgemässe Auslegung von Artikel 14 WaG bzw. von Art. 699 ZGB ergibt, dass unter Betreten des Waldes mit der aktuellen gesellschaftlichen Entwicklung auch weitere Formen des nicht motorisierten Verkehrs mitgemeint sind, wie Radfahren oder Reiten (vgl. dazu Abt et al. [2022]: Kommentar zum Waldgesetz. Zürich/Genf. Schulthess Verlag. Schulthess Verlag, Art. 14 N 6 f.).


Kommentar 3:
Hier wird erläutert, dass für die Erhaltung des Waldes oder andere öffentliche Interessen die Zugänglichkeit für bestimmte Waldgebiete eingeschränkt werden soll. Unklar ist, welches öffentliche Interesse gemeint ist. Der Erhalt des Waldes kann es nicht sein, da gibt es keine belastbaren Zahlen dazu. Ist der Erhalt der Wohlfahrt nicht auch ein öffentliches Interesse? Und wie sieht es mit den zahlreichen Bikegeschäften aus? Und wie bei den Bergrestaurants?



Dass der Wald als Freizeit- und Erholungsraum einen wichtigen Beitrag zur Wohlfahrt der Bevölkerung leistet, ist positiv. Die beschriebenen Entwicklungen haben aber auch unterschiedliche negative Auswirkungen: Die Wildtiere werden häufiger und stärker gestört (Graf et al. [2018]: Wildtier und Mensch im Naherholungsraum. Bern. Akademien der Wissenschaften Schweiz, factsheets Vo. 13 No. 2). Gewisse Arten wurden und werden aus ihren angestammten Lebensräumen und Einständen verdrängt (z. B. Auer-, Birk- und Haselwild). Pflanzen werden geschädigt, und an oft begangenen und stark befahrenen Stellen wird der Waldboden verdichtet oder abgetragen. Die Waldbesuchenden fühlen sich zunehmend durch andere Leute und deren Aktivitäten gestört (Hegetschweiler et al. [2022]: Das Verhältnis der Schweizer Bevölkerung zum Wald. Waldmonitoring soziokulturell WaMos3. Ergebnisse der nationalen Umfrage. Birmensdorf. Eidg. Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft WSL. WSL Berichte 120, Kap. 3.6.10). Den Waldeigentümerinnen und Waldeigentümern sowie deren Forstbetrieben entstehen Mindererträge (z. B. Schäden an Bäumen) oder Mehraufwände (z. B. Sperren von Strassen und Wegen während forstlichen Eingriffen, Kontrolle und Pflege von Bäumen in der Nähe von Erholungseinrichtungen, Kontrolle und Unterhalt von Erholungseinrichtungen). Auch die Jagdvereine werden bei der Ausübung der Jagd und bei der Nutzung des Wildbestandes eingeschränkt.


Kommentar 4:
Dass Wildtiere häufiger und stärker gestört werden, liegt nicht alleine an den Mountainbikenden, sondern an der generell höheren Anzahl Waldbesuchenden. Mehr noch: Die Untersuchungen von Roland Graf (im Vernehmlassungsentwurf zitiert) kommen zum Schluss, dass sich menschliche Aktivitäten «besonders abseits des Wegnetzes» stark auf das Verhalten der Wildtiere auswirkt. Das Mountainbiken ist eine weggebundene Freizeitaktivität. Bewegungen abseits von Wegen sowie der illegale Trailbau sind Ausnahmen und nicht die Regel. Es sei darauf hingewiesen, dass gemäss besagter Studie die Fluchtreaktionen der Rehe bei Mountainbikebewegungen kürzer waren als bei Fussgängern, welche sich abseits der Wege bewegten.
Das Anlegen von Wegen mit schweren Maschinen ist der schwerwiegendste Eingriff in die Natur. Bei der Nutzung bereits bestehender Wege ist dagegen ein deutlich geringerer Einfluss feststellbar. Bedeutet: Der Einfluss der Befahrung von bestehenden Wegen stehen in keinem Verhältnis zu einem neuen Anlegen eines Weges. Die Schädigung von Pflanzen und zwischenmenschliche Auseinandersetzungen sind nicht ein Problem des Mountainbikens, sondern generell von charakterlichen Schwächen und der Allmende (begrenzte Ressourcen, die frei zugänglich sind). Welchen Anteil die von Individuen verursachten Schäden an Bäumen im Verhältnis zu den Folgen des Klimawan- dels und dem Einfluss von Schädlingen haben, scheint unklar. Und die Einschränkung der Aktivität und der Nutzung des Waldes betrifft nicht nur die Jagdvereine, sondern alle Waldnutzenden.


Neu kann der Regierungsrat Freizeitaktivitäten, welche den Wald erheblich schädigen, einschränken oder verbieten (Abs. 2 Bst. c). Diese Bestimmung gibt dem Regierungsrat die Möglichkeit, rasch auf die Entwicklung von Freizeitaktivitäten mit erheblichem Schadenspotenzial reagieren zu können. Unter Wahrung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes kann er für gewisse Aktivitäten grundsätzlich oder an bestimmten Orten (z. B. Lebensraum einer gefährdeten und sensiblen Art) und Zeiten (z. B. während der Brut- und Setzzeit) eine Einschränkung oder ein Verbot erlassen.


Kommentar 5:
Freizeitaktivitäten, welche den Wald «erheblich» schädigen. Was dies bedeutet bleibt offen und wird wohl erst über die Verordnungen definiert. Anders ist es beim Fahrradfahren bzw. Mountainbiken, welches per Gesetz verboten wird. Dies impliziert, dass es sich beim Mountainbiken um eine erheblich schädigende Aktivität handelt. Gemäss etlicher Studien müssten folgerichtig weitere Aktivitäten mindestens in dem Ausmass unterbunden werden, wie das Mountainbiken. Im selben Absatz von «Wahrung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes» zu schreiben, ist mehr als zynisch. Sämtliche andere Freizeitaktivitäten sollten nun auf jeden Fall alarmiert sein. Der Regierungsrat könnte nach Annahme von Paragraph 7 die Zugänglichkeit für jede beliebige Freizeitaktivität (!) praktisch ungehindert per Verordnung einschränken. Verordnungen sind nicht dem Referendum unterstellt.



Über die Auslegung von Artikel 43 Absatz 1 SVG bestehen verschiedene Ansichten. Betreffend das Fahrradfahren auf Wanderwegen wird die aktuelle Rechtslage in einer juristischen Publikation (Ehrenzeller [2023]: Fahrradfahren auf Wanderwegen. Aktuelle Juristische Praxis AJP. S. 958 ff. und S. 976) wie folgt dargestellt: «Auf Wanderwegen, die auch als Velo- oder Mountainbikeroute gekennzeichnet sind, ist Fahrradfahren erlaubt (I.). Wo der Fahrradverkehr auf Wanderwegen durch entsprechende Signalisation untersagt wird, bleibt er verboten (II.). In allen anderen Fällen darf weder von der allgemeinen Eignung des Weges noch von einer fehlenden Signalisation auf die Zulässigkeit von Fahrradverkehr geschlossen werden (III.). Stattdessen ist in solchen Konstellationen zu prüfen, ob der Gemeingebrauch des fraglichen Waldstückes mit Fahrrädern kraft Gesetz, Verordnung, Plan oder formlosen Akts erlaubt ist. Andernfalls bleibt das Fahrrad- fahren auf diesem Wanderweg zum Schutz überwiegender Interessen verboten.»


Kommentar 6:
Wie erwähnt bestehen verschiedene Ansichten zur Auslegung von Artikel 43 Absatz 1 SVG. Die oben dargestellte Ansicht ist eine von vielen. Die Praxis zeigt etwas vollkommen anderes: Seit 2010 besteht das Positionspapier «Koexistenz – Wandern und Velo / Mountainbike», welches unter anderem von den Schweizer Wanderwegen unterstützt wird. Mountainbikende sind meist auch Wandernde. Und nicht selten ist es auch umgekehrt. Die erwähnte Rechtsauslegung ist nur ein hilfloser Versuch, einen Keil zwischen die Mountainbikenden und Wandernden zu treiben. Der Artikel 43 Absatz 1 des Strassenverkehrsgesetzes besagt, dass «Wege, die sich für den Verkehr mit Motorfahrzeugen oder Fahrrädern nicht eignen oder offensichtlich nicht dafür bestimmt sind – wie Fuss- und Wanderwege – mit solchen Fahrzeugen nicht befahren werden» dürfen. Dieser Artikel stammt aus einer Zeit, als es noch keine Mountain- bikes gab und sich niemand vorstellen konnte, dass sich Fahrräder jemals für das Befahren von Wanderwegen eignen würden. Mountainbikes sind heute jedoch sehr wohl dafür geeignet. Die Einschätzung der Eignung des Weges zum Befahren ist schlussendlich den Fahrern überlassen. Zuletzt sei darauf hingewiesen, dass Art. 5 Abs. 1 SVG allumfassend gilt. Demnach müssten alle Wege, die nicht befahren werden dürfen, signalisiert oder markiert werden. Es darf bezweifelt werden, dass sich der Kanton Solothurn dies leisten kann und will.



Wie auch in anderen Kantonen der Schweiz soll eine klare Regelung für den Fahrradverkehr im WaGSO aufgenommen werden.

Kommentar 7:
In Kantonen wie dem Aargau, wo ein Bikeverbot eingeführt wurde, sorgt dies für rote Köpfe. Der gewünschte Effekt blieb aus und die Durchsetzung ist unrealistisch. In anderen Kantonen wie dem Kanton Schwyz wird das Mountainbiken liberal geregelt, mit Sensibilisierung und Lenkungsmassnahmen, nicht mit Verboten. Verbote sind Verhinderungsmassnahmen, keine Steuerungs- und Lenkungsmassnahmen.



Die grundsätzliche Erlaubnis zum Radfahren wird auf bestehende Waldstrassen und speziell bezeichnete Wege beschränkt. Gleichzeitig wird das Befahren des übrigen Waldbodens untersagt. Erlaubt ist das Befahren von Waldstrassen. Waldstrassen sind befestigte Wege, welche eine gewisse Mindestbreite aufweisen und ursprünglich mehrheitlich für die Holzabfuhr gebaut wurden. Nicht dazu gehören nicht befestigte Wege für die Pflege von Waldbeständen wie Maschinenwege oder Rückegassen sowie Fusswege und Wildwechsel.


Kommentar 8:
Das Mountainbiken soll künftig also nur noch auf bekiesten Waldstrassen erlaubt sein. Und speziell bezeichneten Wege, womit wohl ausgeschilderte Biketrails gemeint sind. Von diesen existieren im Kanton Solothurn aktuell 57 Kilometer. Bikerouten erfordern künftig ein Bewilligungsverfahren. Solche Bewilligungen sind nicht garantiert. Im schlimmsten Fall beschränkt sich das Mountainbiken im Kanton Solothurn künftig also hauptsächlich auf breite Waldstrassen. Mit Mountainbiken hat das nichts mehr zu tun. Um die 20’000 Solothurner:innen würden so die Grundlage ihrer Freizeitaktivität verlieren.



Damit den Interessen der Freizeitnutzenden genügend Rechnung getragen werden kann, wird die Möglichkeit von speziell bezeichneten Wegen eingeführt. Dies impliziert einen Planungsprozess, in welchem eine Interessenabwägung stattfindet und bei welchem am Schluss ein Planwerk vorliegt. Damit kann der einzelne Biker bzw. die einzelne Bikerin prüfen, ob das Befahren eines Weges zulässig ist. Die Formulierung ist im WaGSO bewusst offen gewählt; vorstellbar sind Wanderwege oder auch Biketrails, die für die ausschliessliche Benutzung durch Freizeitnutzende angelegt werden. Die Details zum Verfahren werden in der Verordnung geregelt. Ebenfalls vor- gesehen sind auf Ebene Richtlinien klare Definitionen bezüglich der verschiedenen Weg-Kategorien der Walderschliessung.


Kommentar 9:
Nachdem die Bedürfnisse der Mountainbikenden bei der Erarbeitung des Vernehmlassungsentwurfs keine Rolle gespielt hatten, darf man von der Interessenabwägung im oben genanntem Planungsprozess für speziell bezeichnete Wege keine hohen Erwartungen haben. Dass es in ferner Zukunft ausreichend viele und attraktive Biketrails geben muss, hängt in erster Linie vom Veloweggesetz ab, zu dem der Kanton bis Ende 2027 eine Umsetzungsplanung vorlegen sollte. Nach aktuellem Fortschritt wird er dies nicht erreichen, wie ein uns vorliegender Regierungsratsbeschluss darlegt. Umgesetzt muss die Planung sogar erst im Jahr 2042 sein.



Artikel 43 Absatz 4 WaG sieht vor, dass die Kantone Widerhandlungen gegen kantonales Recht als Übertretungen ahnden können. Es wird vorgeschlagen, drei kantonale Übertretungsstraftatbestände einzuführen. Dies betrifft die Strafbarkeit von ohne Bewilligung durchgeführten Veranstaltungen im Wald (vgl. die Ausführungen zu § 7 Abs. 2 Bst. b WaGSO), das unberechtigte Radfahren abseits von Waldstrassen und speziell bezeichneten Wegen (vgl. die Ausführungen zu § 9 WaGSO) sowie unbewilligte nachteilige Nutzungen im Wald (z. B. Beweidungen oder die Niederhaltung von Bäumen ohne Ausnahmebewilligung; vgl. die Ausführungen zu § 10 Abs. 2 WaGSO). Auch andere Kantone haben diese Straftatbestände in deren Waldgesetzen eingeführt.


Kommentar 10:
Das Fahrradfahren bzw. Mountainbiken abseits von Wegen kommt nur in seltenen Fällen vor, weil es schlicht zu wenig attraktiv ist. Entstehen neue, illegale Wege und Bauten, ist dies bereits heute strafbar. Doch während es für diese Strafverfolgung schon heute keine durchsetzbaren Lösungen gibt, wird sich dies mit weiteren Strafbeständen wohl kaum verbessern. Zudem würde das Mountainbiken auf eine Stufe mit Rodung ohne Bewilligung, das unberechtigte Befahren von Wald oder Waldstrassen mit Motorfahrzeugen, das Fällen von Bäumen im Wald ohne Bewilligung sowie die Zweckentfremdung von forstlichen Bauten und Anlagen ohne Berechtigung gestellt.



Die Frage der Durchsetzung von Übertretungen nach WaG und WaGSO wurde durch den Regierungsrat vertieft diskutiert und geprüft. Dabei wurde entschieden, dass die Kompetenzen zur Ahndung von Übertretungstatbeständen im Ordnungsbussenverfahren nicht geändert werden. Das heisst, die Zuständigkeit gemäss § 2 und 3 GO verbleibt bei der Polizei Kanton Solothurn, welche diese Aufgabe im Rahmen ihrer Prioritätensetzung wahrnimmt. Somit entfällt eine separate Regelung im Rahmen des WaGSO.


Kommentar 11:
Die Förster haben kein Interesse daran, friedliche Mountainbikende im Wald zu büssen. Die Zuständigkeit für die Verteilung von Bussen bleibt bei der Kantonspolizei. Die Polizei, welche permanent unterbesetzt ist und für die erst vor Kurzem eine Budgeterhöhung gesprochen wurde. Dass nun schon wieder mehr Gelder zur Verfügung gestellt werden, erscheint äusserst unwahrscheinlich. Dem Paragraph 9 droht schon heute die Nominierung für den «Rostigen Paragraphen».



Nachfolgend die für das Mountainbiken und andere Freizeitaktivitäten relevanten Paragraphen des Vernehmlassungsentwurfs:


§ 7 Zugänglichkeit (Art. 14 WaG)
1 Das Betreten des Waldes ist in ortsüblichem Umfang gestattet.
2 Wo es die Erhaltung des Waldes, insbesondere als Lebensraum für Tiere und Pflanzen, oder andere öffentliche Interessen erfordern:
a) schränkt der Regierungsrat die Zugänglichkeit für bestimmte Waldgebiete ein;
b) unterstellt er die Durchführung von grossen Veranstaltungen im Wald einer Bewilligung;
c) kann er Freizeitaktivitäten, welche den Wald erheblich schädigen, einschränken oder verbieten.
3 Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten durch Verordnung.


§ 9 Fahrradverkehr
1 Fahrradfahren im Wald abseits von Waldstrassen sowie speziell bezeichneten Wegen ist untersagt.


§ 42 Kantonale Übertretungen (Art. 43 Abs. 4 WaG)
1 Mit Busse bis zu 20’000 Franken wird bestraft, wer vorsätzlich:
a) im Wald ohne Bewilligung bewilligungspflichtige Veranstaltungen durchführt (§ 7 Abs. 2 Bst. b);
b) ohne Berechtigung abseits von Waldstrassen sowie speziell bezeichneten Wegen mit dem Fahrrad fährt (§ 9);
c) eine unbewilligte nachteilige Nutzung im Wald vornimmt (§ 10).
2 Versuch und Gehilfenschaft sind strafbar.

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